Fusion ANPE-ASSEDIC: Enfer ou Paradis ?

Voilà , c’est la dernière blague que je reçois dans ma messagerie (merci Mireille !), transférée de boîte en boîte sur le réseau ANPE.

Ce n’est pas la première fois que l’on parle de fusion ANPE-ASSEDIC.

A chaque élection, c’est presque un classique parmi l’attirail des mesures sensées éradiquer le chômage de masse dans ce beau pays qui, depuis plus de vingt ans, s’en est fait une spécialité. Mais cette fois, détermination présidentielle oblige, on a l’impression que la réalisation est proche. Le projet de loi devrait être présenté en décembre et voté avant la fin de l’année.

Les confédérations syndicales présentes au Conseil Supérieur de l’Emploi , ont manifesté leur opposition sauf CFDT, UNSA et CGC. Une majorité des syndicats ont appelé à une journée de grève dans les deux institutions, le 27 novembre.

De quoi s’agit-il ?

L’idée avancée est de faciliter la vie des chômeurs qui n’auraient plus ainsi à multiplier les démarches administratives auprès des deux institutions alors que leur énergie devrait plutôt se mobiliser toute entière dans leur recherche d’emploi. Bref l’idée du guichet unique est présentée comme solution à tous les dysfonctionnements.

Retour en arrière

L’UNEDIC a été créée en 1958, à la demande des syndicats et sous l’impulsion du Général de Gaulle. Elle est depuis lors gérée par les partenaires sociaux, avec une alternance de présidence syndicale et patronale et sans participation de l’état. Elle vise essentiellement l’indemnisation des salariés qui ont perdu leur emploi, et fonctionne dans l’esprit d’une assurance sociale.

L’ANPE apparaît en 1967, à l’initiative d’un certain Jacques Chirac, secrétaire d’état à l’emploi. C’est un établissement public- doté ultérieurement d’un conseil d’administration qui associe les partenaires sociaux – mais qui reste financé et dirigé par les pouvoirs publics. Son rôle est essentiellement d’aider les chômeurs dans leur recherche d’emploi et dans leur réorientation éventuelle, et les entreprises dans leurs recrutements.

Pendant longtemps les deux organismes ont vécu chacun leur vie, jusqu’à l’explosion du chômage de masse au premier mais surtout deuxième choc pétrolier (1984). Il a fallu faire face aux besoins de financement de l’assurance-chômage et se préoccuper de la montée du chômage de longue durée. Il apparaissait de plus en plus que l’exclusion du marché du travail devait être combattues par des mesures ciblées d’incitation à l’embauche et par un accompagnement individualisé des demandeurs d’emploi. Malgré les reflux des années 1987-1990 et 2000-2002, la montée inexorable du nombre des sans–emploi renouvelait ce défi.

 Dès lors la frontière établie entre les deux institutions a fait l’objet de critiques croissantes.Les partenaires sociaux de l’UNEDIC , surtout avec l’arrivée de Nicole Notat de la CFDT, après 30 ans de présidence d’André Bergeron (Force Ouvrière), ont mis en avant la nécessité d’intervenir sur le reclassement des chômeurs (dépenses « actives ») aux dépens d’une orientation centrée uniquement sur l’indemnisation (dépenses « passives »).

Les conventions de conversion (1986), les allocations de formation reclassement(1988), les conventions de coopération vinrent compléter, voire concurrencer quelquefois les mesures mises en place par l’état. Le PARE en 2001 était conçu à l’origine pour mettre entre les mains de l’UNEDIC tous les outils du reclassement – de l’inscription, au suivi, au contrôle et à la radiation. C’est sur l’insistance du gouvernement Jospin que l’état parvint à réintroduire dans le jeu l’ANPE.

 De son coté l’ANPE s’épuisait dans une course sans fin, les moyens dont elle disposait n’étant jamais à la hauteur de la montée du chômage. Elle ne parvenait pas à sortir du traitement de masse mis en place à la va-vite à la fin des années 80, pour aborder un véritable accompagnement individuel. Son utilité, son existence même étaient régulièrement mis en cause par les observateurs de tous bords, créant, à l’intérieur, dans l’encadrement, une atmosphère de forteresse assiégée, de challenge permanent.

En 2006 Jean-louis Borloo, ministre de l’emploi présente son projet de Maisons pour l’emploi. Face à l’éclatement des services pour l’emploi et à la difficulté d’une fusion, il prétend sortir par le haut en créant 500 maisons pour l’emploi sur le territoire qui assureront la coordination d’institutions qui gardent chacune leur indépendance. A ce jour, seulement 228 ont été labellisées.

Après l’élection présidentielle de mai 2007 la priorité se concentre de nouveau sur la fusion ASSEDIC-ANPE, avec cette fois des échéances bien précises.

Pourquoi c’est difficile ?

Les deux institutions sont de nature très différentes. L’ASSEDIC est une association gérée par patrons et syndicats, l’ANPE un établissement public à caractère administratif (comptabilité publique, statut des agents de droit public). Bref des corps chimiquement différents et non solubles entre eux. L’alternative revient donc soit à nationaliser les ASSEDIC, soit à privatiser l’ANPE. Dans le premier cas , c’est trouver l’opposition déterminée des partenaires sociaux siégeant à l’UNEDIC (patrons comme syndicats, prêts à en découdre), dans le deuxième cas c’est s’attirer la grogne des syndicats de l’ANPE (ce qui ne gênerait sans doute pas un gouvernement musclé de droite) mais surtout se priver d’un outil puissant et réactif de politique de l’emploi.

L’affaire se complique lorsqu’on sait que le personnel ASSEDIC (au nombre de 14000), de statut privé, est bien mieux payé ( autour de 30 % en plus) que les agents contractuels de l’ANPE ( bien plus nombreux : 30 000).

Mais la controverse fondamentale concerne sans doute la légitimité de chaque institution à intervenir sur le marché du travail et sur l’appui aux demandeurs d’emploi.

Les partenaires sociaux estiment qu’ils sont les plus légitimes. D’abord parce qu’ils payent. Effectivement l’assurance chômage est financée par les cotisations des salariés et des entreprises. Ensuite parce que le passé et le futur des chômeurs se rattache à un statut de salarié, employé par un patron et représenté par des syndicats. De plus, de nombreux pays voisins – au moins aussi respectueux (sinon plus) du sort des chômeurs que chez nous – ont des services de l’emploi centrés autour des partenaires sociaux.

Mais cette légitimité est, en France, de plus en plus remise en cause. D’une part parce que les chômeurs ne se sentent pas vraiment représentés par les syndicats en place( mais les associations de chômeurs sont –elles plus représentatives ?) ; d’autre part parce que les syndicats, du fait de leur faiblesse et de leurs divisions sont assez désarmés face aux manoeuvres de la partie patronale.

Ce n’est pas la révélation des pratiques de l’UIMM et du vice –président actuel de l’UNEDIC, Gautier-Sauvagnac qui va améliorer l’image de marque de ce paritarisme à la française.

A l’inverse, une certaine tradition de gauche – qui trouve écho dans les syndicats liés à la fonction publique- considère l’état comme seul garant de l’intérêt général. Le service public ne peut être assuré que sur des fonds publics, avec du personnel de statut public.

C’est la garantie de l’égalité des usagers (particulièrement les plus en difficulté), de la neutralité (par rapport aux puissances économiques) et de l’indépendance. Cette indépendance revendiquée, si elle assure une protection assez efficace contre les clientélismes de proximité, reste cependant fictive au regard des directives définies par le gouvernement. On sait bien à l’ANPE que les services n’ont pas d’autre choix que d’appliquer les orientations des ministres.

La seule limite réside dans la capacité de résistance des salariés attachés à une culture de service public, à condition qu’ils soient soutenus par un syndicalisme puissant.

Du coté des sphères dirigeantes (de gauche, comme de droite), le maintien d’une politique publique forte sur l’emploi et le chômage a prévalu depuis trente ans, quelque soit l’appréciation qu’on peut avoir sur les orientations successives et leurs résultats.

On sait qu’une partie de la droite voudrait introduire plus de privé, même en restant dans le cadre de programmes publics. Pour l’instant, elle n’a pas eu gain de cause, sauf à la marge (sous-traitance de formation, d’accompagnement…)

Enfin la décentralisation a largement brouillé les cartes.

Les conseils régionaux exercent la pleine compétence sur la formation des chômeurs. Les conseils généraux ont la responsabilité des RMIstes qui sont souvent aussi des demandeurs d’emploi. Les maisons de l’emploi doivent travailler au plus près des collectivités locales. Bref, on se demande où est le pilote dans l’avion.

Et puis, il ne faut pas oublier que l’UNEDIC ne couvre qu’une petite moitié des chômeurs inscrits. En conséquence, Il ne peut être opérateur pour l’ensemble des chômeurs.

Alors lequel des deux va manger l’autre ?

Le projet du gouvernement :

 Eh ! Bien Christine Lagarde a sorti un lapin de son chapeau : les deux réseaux se retrouveront dans le cadre d’ « un nouvel opérateur ». On lui a déjà trouvé, paraît-il, un nom : France Emploi même si on reste assez mystérieux sur sa nature et son statut précis.

On a mis de coté la structure nationale de l’UNEDIC. Ce sont toujours les partenaires sociaux qui fixeront les règles de financement et d’indemnisation du chômage.

Le recouvrement des cotisations devrait revenir aux URSSAF, mieux outillées pour mener à bien cette tâche, notamment pour le contrôle des entreprises.

Le réseau des ASSEDIC devrait rejoindre la nouvelle entité, ainsi que l’ensemble des ANPE.

On attend des précisions sur la nature du nouvel organisme : « institution nationale, dotée de la personnalité civile et de l’autonomie financière, soumis aux règles de gestion financières et comptables des entreprises industrielles et commerciales ». Ça fleure bon son EPIC (Etablissement Public à caractère Industriel et Commercial) , serpent de mer familier au souvenir des anciens de l’ANPE. Ou alors, peut-être un GIP- Groupement d’intérêt Public (ou un GIE comme actuellement pour l’informatique des deux institutions), qui sait ? Le conseil national du nouvel organisme ressemble comme un frère au Conseil d’administration de l’ANPE qui n’a pas laissé de souvenir impérissable en matière d’indépendance, d’initiative et d’action concrète sur le sort des chômeurs.

On sait de toute façon que le personnel sera sous statut privé régi par une convention collective. Le personnel de l’ANPE pourra conserver son statut ou opter pour le nouveau. Les rémunérations du nouvel organisme seront sans doute alignées sur le plus avantageux : la convention de l’ASSEDIC. Bref une sacrée carotte à l’horizon pour les conseillers ANPE en mal de pouvoir d’achat.

C’est peut-être là une des raisons du semi-échec ( 25,5 % de grévistes- chiffre provisoire) de la grève à l’ANPE (en attente d’une revalorisation annoncée) et du succès ( 61 %) de la grêve aux ASSEDIC où le personnel craint une dévalorisation et un changement encore plus fort des métiers et des structures.

Le réseau physique des ANPE et des ASSEDIC devrait être restructuré avec une cible de 1000 points d’implantations.

Au global, on devrait avoir plus d’agents à mettre face aux chômeurs.Une arithmétique douteuse fait dire au gouvernement que chaque conseiller ne suivra plus que 30 chômeurs au lieu de 60. Un rêve pour les conseillers, qui dans la réalité suivent actuellement 130 dossiers.

Alors ? C’est une privatisation ?

On ne sait pas encore précisément quel sera le statut du futur opérateur. On sait en revanche que son personnel propre ne sera pas sous statut public. Est-ce suffisant pour parler de privatisation ?

Est-ce que l’ADEME ( EPIC dans le domaine de l’environnement) peut être considéré comme un organisme privé ? Et les Caisses de Sécurité Sociale ? Est-ce que les établissements d’accueil pour handicapés (la plupart privés à but non lucratif mais financés sur fond public), est-ce que les Transports en Commun de Lyon (délégation de service public attribuée à un groupe privé) sont des services privés ?

Quels sont donc les critères pour pouvoir parler de service public de l’emploi ?

-financé sur fonds public, sur des orientations définies par la collectivité

– service gratuit pour les usagers

-égalité d’accès au service

-prise en compte des publics les plus en difficulté

– respect du droit des usagers et des possibilités de recours auprès d’une autorité indépendante.

On peut imaginer que ce service public de l’emploi revête des formes différentes. En Belgique, ce sont directement les syndicats qui versent les allocations chômage ; en Suède ce sont les services municipaux qui sont très investis dans le suivi des chômeurs.

Alors on peut peut-être examiner tranquillement les avantages et les inconvénients de ce projet de fusion.

Une fausse bonne idée ?

Tout chômeur trouvera en un même lieu les ressources indispensables à la gestion de son indemnisation et à sa recherche d’emploi. Fort bien ! La fusion n’était cependant pas indispensable pour atteindre cet objectif. Il suffisait de coordonner les politiques immobilières des deux institutions pour les installer sous le même toit. De nombreuses Maisons pour l’Emploi présentent cet avantage pour leurs usagers.

Mais nos dirigeants vont plus loin. Ils se félicitent à l’idée de voir le même conseiller prendre en charge un chômeur pour son inscription, le montage de son dossier d’allocation, la gestion de son dossier administratif, son accompagnement, son orientation, sa formation,jusqu’à sa reprise de travail.

Ils oublient au passage une évidence quand on se penche un peu sur le détail de ces activités : ce ne sont pas les mêmes métiers !

Liquider un dossier d’allocation réclame une connaissance approfondie de la réglementation ASSEDIC ainsi que du droit du travail. Il faut mobiliser des capacités de rigueur, de précision qui sont plutôt celles de la comptabilité. L’erreur peut avoir de graves conséquences dans un sens ou dans l’autre pour les intéressés.

Ce n’est pas du tout le profil de l’accompagnement vers l’emploi. Les conseillers doivent avoir une bonne connaissance des différents métiers et des entreprises. Les aptitudes recherchées sont surtout relationnelles pour aider les demandeurs d’emploi dans les difficultés particulières qu’ils rencontrent

Bref imaginer une polyvalence sur ces deux métiers c’est soit rechercher le conseiller superman qui fera face sur tous les terrains soit –plus sûrement –mettre les agents en situation d’incompétence. Résultat : conseillers stressés et mal dans leur peau et chômeurs insécurisés et frustrés.

Bref, cette fusion présente relativement peu d’arguments favorables. On s’interroge sur le coût et le remue-ménage occasionnés au regard des bénéfices attendus, sauf à écouter les Cassandre qui nous annoncent un renforcement de la machine à radier !

Mais si l’on prend un peu de hauteur, dans quel ensemble cette fusion s’inscrit-elle ?

L’introuvable cohérence des services de l’emploi

La fusion ANPE-ASSEDIC est présentée comme la mesure phare d’une remise en ordre des services pour l’emploi. Mais pendant ce temps que fait-on des maisons pour l’emploi, celles existantes, et celles à venir ? Rejoindront-elles le nouvel opérateur ?

Comment organise-t-on une coopération aujourd’hui dramatiquement insuffisante avec les conseils régionaux sur la formation des chômeurs , et sur le réseau des missions locales.

Quel bilan tire-t-on du quasi-éclatement de l’AFPA ( Association pour la Formation Professionnelle des Adultes), autrefois seul à proposer sur tout le territoire des formations qualifiantes aux chômeurs, réduit maintenant à négocier au coup par coup des formations d’adaptation soit avec les régions, soit avec les ASSEDIC.

Comment se positionnera le nouvel opérateur vis-à-vis des publics en difficulté, RMIstes, publics en insertion ? Comment fonctionner vraiment en réseau avec la multiplicité des structures qui en ont la charge.

Cette cohérence des intervenants, indispensable à une politique active de mobilité professionnelle, c’est le véritable enjeu d’une réforme des services de l’emploi. Bien au-delà de la fusion ANPE-ASSEDIC .